1. C’è innanzi tutto una questione di metodo che prescinde dai contenuti della riforma. Le norme costituzionali devono essere condivise da una maggioranza sensibilmente più ampia di quella parlamentare che esprime il governo, altrimenti perdono il loro carattere di “regole delle regole” su cui si fonda il costituzionalismo liberale. Le riforme costituzionali espresse dalle maggioranze di governo sono destinate ad abortire (come nel caso della riforma Berlusconi) o a rivelarsi presto inapplicabili rivelando la loro origine strumentale e contingente (come nel caso della riforma del titolo V del 2001). Si obietterà che tutti i tentativi di commissioni parlamentari costituite allo scopo di procedere a riforme condivise non hanno avuto successo (così la commissione Bozzi nel 1985, e quella presieduta da D’Alema nel 1997) ma la ragione sta nel manico, nell’essere state cioè esse costituite in seno al Parlamento, riflettendone inevitabilmente gli equilibri e le preoccupazione politiche contingenti. La sola via percorribile per pervenire a una riforma organica e sufficientemente condivisa è la scrittura di un testo elaborato da un organismo esterno al Parlamento, possibilmente composto da giuristi ed esperti in grado anche di dare ai contenuti una forma corretta (che nei testi costituzionali è di fondamentale importanza) scelti dalle diverse parti politiche in proporzione al loro peso elettorale. Il testo che ne scaturirebbe, completato da eventuali opinioni dissenzienti su singoli punti, dovrebbe poi essere sottoposto alle normali procedure previste dall’art. 138 con tutto il peso e l’autorità che gli derivano da una proposta su cui si è già raggiunta un’ampia intesa. Chiamiamola Costituente o Commissione per la Riforma, o come si vuole, l’importante è che essa non sia costituita da parlamentari in carica e abbia un termine vincolante per concludere i suoi lavori.
  2. La questione di metodo si estende al comportamento del governo Renzi che sin dal primo momento invece di assumere un atteggiamento di distacco – almeno formale – da una materia che non è di sua competenza, ha dato un’interpretazione politica alla riforma legando alla sua approvazione la stessa sopravvivenza del governo, nella speranza che spostando l’attenzione dai contenuti del testo alle conseguenze politiche di un rigetto referendario (amplificate in maniera quasi terroristica) fosse più facile conseguire l’obiettivo. Una scelta che si è rivelata un boomerang da cui in modo maldestro il presidente del Consiglio ha cercato poi di sottrarsi. Alla mancata neutralità almeno formale del governo (ma la forma quando si tratta di norme costituzionali è anche sostanza) si è accompagnato lo scandalo del voto degli italiani all’estero sollecitato a favore della riforma da una lettera dello stesso presidente del Consiglio. Si può aggiungere la formulazione del quesito referendario tale da relegare automaticamente chi non vota SI nel novero dei conservatori/reazionari.
  3. Sul merito ci sarebbe molto da dire trattandosi di oltre 40 articoli rielaborati, senza considerare le modifiche alla legge costituzionale 11 marzo 1953, meno evidenti ma spesso altrettanto importanti nel disegno dei futuri assetti di governo. Alcuni di essi sono condivisibili, altri invece si prestano a fondate obiezioni (di forma e di sostanza), ed altri ancora sono controproducenti rispetto alle finalità che si dichiara di volere conseguire. Mi limito ai due punti centrali della riforma: il nuovo Senato e i poteri delle Regioni.
  4. La necessità di superare il bicameralismo perfetto è condivisa dalla grande maggioranza dell’opinione pubblica; meno accettata è l’ipotesi di un’elezione di secondo grado che tuttavia è presente in molte costituzioni europee e, almeno a mio parere, può essere presa in considerazione senza che si evochi la morte della democrazia.   Ma se il Senato, pur differenziato dalla Camera, mantiene consistenti poteri non soltanto di controllo e di seconda lettura ma anche diretti (come è il caso del nuovo Senato renziano), l’idea di comporlo con consiglieri regionali e sindaci i quali mantengono le loro funzioni primarie (allo scopo – si dice – di risparmiare i compensi ai senatori) la soluzione appare balzana, ingestibile e francamente un po’ ridicola. I costi del Senato infatti sono ben altri che i compensi dei senatori e certo non bastano l’istituzione di un ruolo unico per il personale delle due Camere e le generiche intenzioni di coordinamento contenuti nelle disposizioni finali (art. 40) per risolvere la contraddizione; la verità è che per inseguire la legittima domanda di riduzione dei costi della politica (su cui il movimento di Grillo fonda una parte cospicua del suo consenso) si è scelta la strada più demagogica e visibile – anche se in realtà poco efficace – per accontentare l’opinione pubblica e sviare l’attenzione dai contenuti della riforma (e dal fatto che nelle dimensioni che contano essa non contribuisce affatto a ridurre i costi della politica). Oltretutto le modalità di elezione dei senatori come formulate nell’art. 57 sono confuse e indeterminate e di fatto rinviate a una futura legge elettorale che verrà decisa dalla Camera dei deputati (e dalla sua maggioranza di governo).
  5. Le competenze del nuovo Senato sono davvero tanto irrilevanti da meritare distratti senatori part-time? Dal combinato disposto del pasticciato art. 70 e di altri articoli si evince che il futuro Senato ha competenza primaria (cioè la sua approvazione è obbligatoria) per: 1) leggi costituzionali. 2) minoranze linguistiche. 3) referendum popolari. 4) ordinamento. 5) legislazione elettorale. 6) organi di governo. 7) funzioni fondamentali di Comuni e città metropolitane. 8) trattati e politiche europei. 9) ineleggibilità. Vi sono poi alcune generiche (perché non definite) ma esplicite competenze enumerate nel nuovo art. 55: 1) funzioni di raccordo (?) tra lo Stato e “gli altri enti costitutivi della Repubblica”.  2) funzioni di raccordo (?) tra questi e l’Unione Europea.   3) valutazione (?) delle politiche pubbliche e attività delle pubbliche amministrazioni. 4) verifica dell’impatto delle politiche dell’Unione Europea sui territori (come?). 5) il Senato dovrebbe “esprimere pareri sulle nomine di competenze del Governo nei casi previsti dalla legge”, il che sarebbe assai utile se fosse fatto col sistema dell’”hearing” del Senato americano, ma che sembra invece assai limitato dalla condizione di prescrizione legislativa. 6) Il Senato inoltre dovrebbe “verificare l’attuazione delle leggi dello Stato” (come, quando, con quali procedure?). A norma del nuovo art. 135 inoltre il Senato elegge due giudici costituzionali a scrutinio segreto e con la maggioranza dei due terzi (il che può comportare un ulteriore vantaggio per la maggioranza di governo in relazione alle modalità di elezione dei senatori). Ha inoltre la facoltà di seconda lettura per tutte le leggi approvate dalla Camera (entro dieci giorni e su richiesta di un terzo dei senatori). In caso di applicazione dell’art. 117 (in quella sua nuova parte che consente al Governo di proporre alla Camera di annullare le autonomie regionali “quando lo richieda la tutela dell’unità giuridica o economica della Repubblica, ovvero la tutela dell’interesse nazionale”) il Senato (sempre entro dieci giorni) ha diritto di intervenire, e in tal caso la Camera potrà approvare definitivamente il provvedimento soltanto con la maggioranza assoluta dei suoi componenti.   Il Senato può intervenire anche sulle leggi di bilancio (entro 15 giorni, bontà sua) approvate dalla Camera. Ma non basta: a) il Senato delibera a pieno titolo sui referendum popolari propositivi (altra novità nebulosa introdotta dalla nuova Costituzione). b) il nuovo Senato può (a maggioranza assoluta) proporre alla Camera disegni di legge su cui essa deve deliberare entro sei mesi. c) un terzo dei senatori può adire alla Corte Costituzionale per un giudizio preventivo di legittimità sulle leggi elettorali. d) il Senato potrà disporre inchieste “su materie di pubblico interesse concernenti le autonomie territoriali” (art. 82). e) il Senato dà un parere obbligatorio ai provvedimenti di subentro del governo nazionale nelle funzioni regionali o di scioglimento degli organi regionali (art. 120 e 126)). Come si vede, anche se strangolate da tempi di discussione non compatibili con un reale approfondimento delle materie, le competenze legislative del Senato restano ampie e proprio per questo (e per i tempi brevi imposti dal nuovo testo) chi decide di fare il senatore secondo gli obblighi che gli impone la prima parte della Costituzione non può che restare a Roma quasi in permanenza.
  6. Le Regioni. Va rilevato innanzi tutto che dopo il gran parlare di razionalizzazione delle Regioni attraverso la costituzione di poche maxi-regioni nel testo non se ne trova traccia; anzi le Disposizioni Transitorie all’art. 13 escludono esplicitamente anche il superamento del regime a statuto speciale (che pure era stato da molti auspicato) almeno per quelle Regioni che non hanno più giustificazioni storiche, etniche e linguistiche che ne avevano suggerito a suo tempo la creazione.   Oggi soltanto la Provincia di Bolzano ha i requisiti per giustificare il mantenimento di uno Statuto speciale (anche perché garantito da impegni assunti dall’Italia in sede ONU). Ciò premesso non nego che il superamento dello sciagurato titolo V nel testo modificato nel 2001 fosse da tutti (o quasi) ritenuto necessario anche al fine di ridurre il contenzioso costituzionale che aveva raggiunto dimensioni preoccupanti. L’obiettivo (ampiamente condiviso) era di eliminare le competenze concorrenti.   E’ stato conseguito dalla riforma Renzi? Direi di no. La riforma infatti si limita ad amputare drasticamente le competenze delle Regioni (tanto da chiederci se, stando così le cose, il rapporto costi-benefici delle stesse istituzioni regionali sia ancora sostenibile) ma non elimina affatto i possibili conflitti di competenza. Anzi. Intendiamoci: personalmente non verserei una lacrima per la soppressione delle Regioni per come si sono strutturate: farraginose, costose, spesso inefficienti e fonti di corruzione clientelare, esse hanno prodotto spesso duplicazioni burocratiche, inerzia amministrativa e populismo demagogico che, per generale ammissione, rappresentano uno dei motivi che rendono il nostro sistema-Paese poco attrattivo per gli investimenti. Ma lasciare in piedi le Regioni con i loro apparati amputandogli mani e piedi mi pare una soluzione costosa e poco utile. Vediamo nel dettaglio il fatidico art. 117:  I – al punto m del secondo paragrafo si aggiungono alle competenze statali in materia sanitaria generiche “disposizioni generali e comuni per la tutela della salute, per le politiche sociali e per la sicurezza alimentare” che, aggiungendosi a quelle già presenti rappresenteranno una fonte inesauribile di contenzioso con le Regioni. II – al punto o viene di fatto sottratta alle Regioni anche la competenza sulla formazione professionale (peraltro poi riaffermata tra le materie di competenza regionale). III – al punto p viene di fatto introdotta una competenza concorrente in materia di “forme associative dei Comuni” (chissà perché). IV – tra le competenze regionali resta la pianificazione del territorio (di fatto prevista al punto u del paragrafo precedente tra le competenze dello Stato), la dotazione di infrastrutture, l’organizzazione dei servizi sanitari e sociali, la formazione professionale (tutte considerate nel paragrafo precedente come competenze statali, almeno in termini di principi generali); ma non si dovevano eliminare le competenze concorrenti? V – il punto però più contestato è naturalmente quello (previsto in un paragrafo aggiuntivo) che consente allo Stato (e quindi al Parlamento), su proposta del Governo, di “intervenire in materie non riservate alla legislazione esclusiva quando lo richieda la tutela dell’unità giuridica o economica della Repubblica, ovvero la tutela dell’interesse nazionale”. Disposizione generica e indeterminata (e quindi soggetta alla variabile interpretazione delle maggioranze di governo) e che, congiunta a quella prevista dall’art. 119 che attribuisce a una legge dello Stato gli “indicatori di riferimento di costo e di fabbisogno che promuovono condizioni di efficienza nell’esercizio delle funzioni” per il finanziamento delle stesse Regioni, dei Comuni e delle Città metropolitane, trasforma di fatto le Regioni in passacarte dell’amministrazione centrale.   Non bisogna dimenticare infatti che quando si dice “legge dello Stato” si intende una legge espressa dalla stessa maggioranza che sostiene il Governo, per cui se qualche Regione è di colore diverso gli strumenti sostanzialmente discrezionali di cui dispone l’amministrazione centrale diventano tali da soffocarne qualsiasi autonomia. Con tanti saluti a quella “balance of powers” che dovrebbe caratterizzare un sistema liberal-democratico. Era dai tempi di Crispi nel 1888 che nella storia d’Italia (salvo naturalmente la parentesi fascista) non si assisteva a una compressione così forte delle autonomie locali; ed è singolare che nel giustificarla lo statista siciliano (che proveniva da una tradizione repubblicana e federalista) utilizzasse argomenti non dissimili da quelli sostenuti oggi da Renzi: la governabilità, l’intervento dell’amministrazione centrale come antidoto al clientelismo e alla corruzione degli enti locali, il supremo interesse della Nazione che deve prevalere sulle convenienze locali e settoriali.

Non ho volutamente trattare qui la questione della legge elettorale perché sembra acquisito che verrà modificata o per effetto di una sentenza della Corte Costituzionale o tramite un accordo tra i partiti. Resta però il fatto che al momento la nuova legge elettorale – il cosiddetto “Italicum” – esiste e nel caso (improbabile ma possibile) che venga ritenuta legittima dalla Suprema Corte e non si raggiunga un accordo tra il partito democratico e gli altri partiti (e all’interno dello stesso PD), si andrebbe a votare con essa. Nel qual caso gli effetti della riforma combinati al premio di maggioranza previsto dalla legge elettorale metterebbe davvero a rischio il sistema democratico; non tanto da parte di Renzi, dei cui convincimenti democratici (anche se un po’ plebiscitari) sono certo, ma per la possibilità che altri possano utilizzare il combinato delle due riforme per instaurare nel Paese un regime sostanzialmente illiberale, di cui l’insofferenza per la libertà di informazione rappresenta il primo sintomo inquietante.

Una vera Costituzione non può limitarsi a rabberciare interessi e concezioni contrastanti in disposizioni confuse che costringeranno ancora una volta la Corte Costituzionale a ridisegnare, pezzo dopo pezzo, una Costituzione reale in grado di “interpretare” le norme di quella formale. La scelta è e deve essere politica. Se l’attuale maggioranza vuole realizzare uno stato centralizzato sul modello francese, con poche autonomie locali controllate dal centro, lo faccia apertamente e mettendo in soffitta quelle costose strutture che si giustificavano soltanto in una visione diversa, quella di uno stato federale in cui l’amministrazione centrale avesse limitate e chiare competenze (politica estera, giustizia, bilancio federale, e poche altre) sul modello americano o tedesco. I pasticci intermedi servono soltanto a sommare i difetti dei due sistemi ed eliminarne i pregi.

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