(ANZI, PIU’ DELLA TASSAZIONE AD ALIQUOTA PROGRESSIVA)

La questione della costituzionalità o meno della FLAT TAX (tassa piatta o proporzionale generalizzata) è all’ordine del giorno, perché ci sono proposte di diversi movimenti e partiti politici che intendono introdurla nell’ordinamento italiano.

I costituzionalisti puristi si oppongono a questo tentativo, perché, a loro modo di vedere, la flat tax sarebbe in evidente contrasto con quanto disposto dal secondo comma dell’art. 53 Cost., per il quale “il sistema tributario è informato a criteri di progressività” e dunque la tassazione proporzionale non potrebbe ammettersi.

Ma siamo sicuri che sia così? Procediamo ad un’interpretazione completa – per quanto qui possibile – della norma per verificarlo.

Interpretazione letterale.

L’art. 53 Cost. ha anche un primo comma, che non sembra perfettamente coerente col secondo: “Tutti sono tenuti a concorrere alle spese pubbliche in ragione della loro capacità contributiva”. Infatti nella lingua italiana “in ragione di” è espressione equivalente a “in proporzione a”; per cui, tale comma pare sottintendere la regola della proporzionalità dell’onere tributario, in contrasto con quanto manifestato, invece, dal comma successivo.

Per arrivare a un’interpretazione univoca, dobbiamo dunque procedere oltre, perché vi è un conflitto apparente tra la ratio dei due commi.

Interpretazione logica.

Partiamo col criterio storico e andiamo a vedere i lavori preparatori della norma.

Il 23 maggio 1947 l’Assemblea Costituente si occupò del sistema tributario, fissando quello che sarebbe poi diventato l’art. 53 della Costituzione. I cui due commi furono effettivamente la risultante di tre diverse iniziative, in tre formule, poi ricomposte (e ciò ne spiega il conflitto, perlomeno apparente: non era farina dello stesso sacco). Ritengo opportuno riportare un ampio stralcio del resoconto sommario, prima di procedere oltre. E’ un po’ lungo, ma ne vale la pena.

(Presidente Terracini n.d.r.) Le proposte sono state presentate dagli onorevoli Meda Luigi, Persico, Schiavetti, Castelli e Scoca. Gli onorevoli Meda Luigi, Malvestiti, Fanfani, Lazzati, Bianchini Laura, Balduzzi, Mastino Gesumino, Murgia, Turco, Ferrarese, hanno presentato il seguente articolo aggiuntivo:

«I tributi diretti saranno applicati con criterio di progressività».

Gli onorevoli Castelli Edgardo, Vanoni, Marazza, Vicentini, Martinelli, Arcaini, Cavalli, Mannironi, Avanzini, Firrao, Cremaschi, Franceschini, Ferreri, Sampietro, Balduzzi, Bertola, hanno presentato il seguente emendamento:

«Tutti quanti partecipano alla vita economica, sociale o politica dello Stato sono tenuti al pagamento dei tributi in rapporto alla loro effettiva capacità contributiva, salvo le esenzioni e le prerogative previste dalle leggi».

L’onorevole Castelli ha facoltà di svolgerlo.

Castelli Edgardo. Onorevoli colleghi, le tre formule dell’articolo aggiuntivo così come sono state presentate possono essere trasformate in una sola che viene a contemplare tutto l’insieme. La nuova formulazione che ho concordato anche con l’accordo degli onorevoli Scoca, Meda Luigi, Grieco e Laconi, è la seguente:

«Tutti sono tenuti a concorrere alle spese pubbliche in ragione della loro capacità contributiva.

«Il sistema tributario è informato a criteri di progressività».

Presidente Terracini. L’onorevole Scoca ha facoltà di svolgere il suo articolo aggiuntivo, che è del seguente tenore:

«Salve le esclusioni e le riduzioni d’imposta intese ad assicurare la disponibilità del minimo necessario al soddisfacimento dei bisogni essenziali della vita, tutti debbono concorrere alle spese pubbliche in modo che l’onere tributario complessivo gravante su ciascuno risulti informato al criterio della progressività.

«Le disposizioni che costituiscono comunque eccezione al principio dell’uguaglianza tributaria possono essere stabilite solo per la attuazione di scopi d’interesse pubblico, con legge approvata a maggioranza assoluta dei membri delle due Camere».

Scoca. Onorevoli colleghi, avevo notato che in questo nostro progetto di Costituzione si è trattato di molte cose, e di alcune anche molto analiticamente, mentre viceversa vi era soltanto un accenno alla materia finanziaria, ed ho pensato che una Costituzione, specialmente se discende a certe analisi, non potesse ignorare la sostanza del fenomeno finanziario, il quale è un fenomeno generale, che tocca tutti in misura sempre più notevole. Già lo Statuto albertino conteneva delle disposizioni in proposito. Ricordo particolarmente quelle dell’articolo 25 e dell’articolo 30.

L’articolo 30 diceva: «Nessun tributo può essere imposto o riscosso se non è stato consentito dalle Camere e sanzionato dal re». Questo concetto è riprodotto nell’articolo 18 che l’Assemblea ha approvato. Vi era poi l’articolo 25, il quale diceva: «Essi (cioè i cittadini) contribuiscono indistintamente, nella proporzione dei loro averi, ai carichi dello Stato». Questa norma enunciava il principio della generalità e dell’uniformità dell’imposta, e lo collegava con la regola della proporzionalità dell’imposta stessa. Trattasi di una regola conforme alle idee dominanti nel periodo in cui lo Statuto albertino fu emanato. Essa non ha impedito che la nostra legislazione si evolvesse in qualche misura nel senso della progressività; e, così, progressive sono le imposte sulle successioni e sulle donazioni e particolarmente l’imposta complementare sul reddito. Ma il nostro sistema tributario, nelle sue linee fondamentali, è ancora informato al concetto di proporzionalità, e di una proporzionalità zoppicante. Se pensiamo, infatti, che la massima parte del gettito della imposta diretta è dato ancora oggi dalle tre imposte classiche sui terreni, sui fabbricati e sulla ricchezza mobile, che sono a base oggettiva o reale e ad aliquota costante, mentre comparativamente assai scarso è il gettito della complementare sul reddito globale, che è a base personale e ad aliquota progressiva, abbiamo la riprova più convincente che lo stesso sistema delle imposte dirette si impernia sulla proporzionalità.

Se poi consideriamo che più dei tributi diretti rendono i tributi indiretti e questi attuano una progressione a rovescio, in quanto, essendo stabiliti prevalentemente sui consumi, gravano maggiormente sulle classi meno abbienti, si vede come in effetti la distribuzione del carico tributario avvenga non già in senso progressivo e neppure in misura proporzionale, ma in senso regressivo. Il che costituisce una grave ingiustizia sociale, che va eliminata, con una meditata e seria riforma tributaria. Non è questo il momento più opportuno per attuarla, ma credo necessario che si inserisca nella nostra Costituzione, in luogo del principio enunciato dall’articolo 25 del vecchio Statuto, un principio informato a un criterio più democratico, più aderente alla coscienza della solidarietà sociale e più conforme alla evoluzione delle legislazioni più progredite.

La regola della progressività deve essere effettivamente operante; e perciò nella primitiva formulazione dell’articolo aggiuntivo da me proposto avevo detto che il concorso di tutti alle spese pubbliche deve avvenire in modo che l’onere tributario complessivo gravante su ciascuno risulti informato al criterio della progressività. Ciò significa che la progressione applicata ai tributi sul reddito globale o sul patrimonio dev’esser tale da correggere le iniquità derivanti dagli altri tributi, ed in particolare da quelli sui consumi. Intanto ho accettato la più sintetica nuova formulazione del capoverso dell’emendamento concordato: «Il sistema tributario si informa al criterio della progressività»; in quanto gli attribuisco la stessa portata e lo stesso contenuto.

Naturalmente, con questa enunciazione non vogliamo dire — né lo potremmo — che tutte indistintamente le imposte debbono essere progressive, perché ben sappiamo come ciò sarebbe impossibile o scientificamente errato; perché ben sappiamo che la progressione non si addice alle imposte dirette reali e può trovare solo inadeguata e indiretta applicazione nelle imposte sui consumi e nelle imposte indirette in generale.

Resta tuttavia fermo che il sistema tributario nel complesso deve essere informato al principio della progressività, nel modo concreto che ho chiarito. Io penso che l’Assemblea sia di accordo su ciò, perché le Assemblee politiche non si lasciano deviare dalle preoccupazioni scientifiche o pseudo-scientifiche degli studiosi su questo argomento. Da un punto di vista scientifico (se di scientifico c’è qualcosa nella materia finanziaria, o nella scienza delle finanze) si può dimostrare, come è stato dimostrato, che, pur partendo da uno stesso principio, è possibile giungere sia alla regola della proporzionalità che a quella della progressività. Ma, lasciandosi guidare da un sano realismo, non si può negare che una Costituzione la quale, come la nostra, si informa a principî di democrazia e di solidarietà sociale, debba dare la preferenza al principio della progressività. Le dispute dei dotti su questo tema mi hanno lasciato sempre perplesso; non così le osservazioni d’ordine pratico. Ho sempre pensato che chi ha dieci mila lire di reddito e ne paga mille allo Stato, con l’aliquota del 10 per cento, si troverà con 9 mila lire da impiegare per i suoi bisogni privati; mentre chi ne ha centomila, dopo aver pagato l’imposta del 10 per cento in base alla stessa aliquota, si troverà con una disponibilità di 90 mila lire. È ovvio che per pagare l’imposta il primo contribuente sopporta un sacrificio di gran lunga maggiore del secondo, e che sarebbe equo alleggerire l’aggravio del primo e rendere un po’ meno leggero quello del secondo. Si può discutere sulla misura e sui limiti della progressione; non sul principio. Il mio articolo aggiuntivo originario accennava espressamente alla necessità che a tutti i cittadini venga assicurata la disponibilità del reddito minimo necessario alla esistenza; ed anche su questo credo che ci sia la concorde adesione di tutte le parti di questa Assemblea. Non si può negare che il cittadino, prima di essere chiamato a corrispondere una quota parte della sua ricchezza allo Stato, per la soddisfazione dei bisogni pubblici, deve soddisfare i bisogni elementari di vita suoi propri e di coloro ai quali, per obbligo morale e giuridico, deve provvedere. Da ciò discende la necessità della esclusione dei redditi minimi dalla imposizione; minimi che lo Stato ha interesse a tenere sufficientemente elevati, per consentire il miglioramento delle condizioni di vita delle classi meno abbienti, che contribuisce al miglioramento morale e fisico delle stesse ed in definitiva anche all’aumento della loro capacità produttiva. Da ciò discende pure che debbono essere tenuti in opportuna considerazione i carichi di famiglia del contribuente. Sono, questi, aspetti caratteristici di quella capacità contributiva, che la formulazione concordata dell’articolo aggiuntivo pone a base dalla imposizione.

Nell’articolo da me proposto avevo aggiunto un capoverso che riguarda la intangibilità del principio della generalità dell’imposta. Questo principio, già compreso nello Statuto albertino, deve essere meglio assicurato, e meglio garantito, perché non vi siano per l’avvenire quelle deviazioni che ci sono state per il passato. Se esaminiamo la nostra legislazione, vediamo che, accanto alle leggi normali di imposta, si sono inserite troppe eccezioni, troppe norme singolari, le quali creano differenze di trattamento tra classi di cittadini ed altre classi, e tra le varie località del territorio dello Stato, e rendono ardua la stessa conoscenza della materia.

Questa delle riduzioni e delle esenzioni è una grave menda della nostra legislazione, ed occorre che sia eliminata per l’avvenire. Come può essere impedita? Ho fatto una proposta del seguente tenore:

«Le disposizioni che costituiscono comunque eccezione al principio dell’uguaglianza tributaria possono essere stabilite solo per l’attuazione di scopi d’interesse pubblico, con legge approvata a maggioranza assoluta dei membri delle due Camere».

Con essa chiedo che venga espressamente stabilito che, quando si accorda una esenzione, il movente di questa eccezione alla regola dell’eguaglianza di tutti i cittadini di fronte alle leggi tributarie sia determinato unicamente da scopi di interesse pubblico, e che, ad evitare equivoci ed errori, ciò venga riconosciuto a mezzo di votazione qualificata delle Assemblee legislative.

Devo ritenere che il Comitato di coordinamento mantenga fermo il suo punto di vista a me espresso in via preventiva nell’adunanza di stamane, e cioè riconosca l’opportunità della norma, ma preferisca se ne discuta più in là. Domando al presidente della Commissione se è d’accordo di rinviare la discussione di questo argomento. Se non fosse d’accordo, chiederei di trattarlo ora. Lo prego di rispondermi.

Ruini, Presidente della Commissione per la Costituzione. Sì, sì; siamo d’accordo.

Scoca. Ne prendo atto. Penso di non dover più insistere nella illustrazione di questo articolo aggiuntivo che abbiamo proposto all’Assemblea, perché ritengo che esso consacri nella Carta costituzionale un principio il quale è già vivo nella coscienza di tutti i cittadini italiani. (Applausi al centro).

Presidente Terracini. L’onorevole Ruini ha facoltà di esprimere il parere della Commissione.

Ruini, Presidente della Commissione per la Costituzione. È stato da alcuni manifestato il desiderio, durante le precedenti discussioni, che fosse inserito nella Costituzione un gruppo di norme di indole tributaria. La Commissione non si era ispirata a questo concetto e non lo crede necessario. Essa ha distribuito varie disposizioni che riguardano i tributi al luogo dove dovevano essere collocate nella Costituzione. È stato pure invocato il criterio dello Statuto albertino, e si è proposto di seguirne l’esempio; ma proprio lo Statuto albertino non riunisce insieme le norme per i tributi; le colloca nelle varie posizioni, dove è necessario ed opportuno.

Farò un confronto rapidissimo. Lo Statuto albertino comincia con l’articolo 5 ad occuparsi incidentalmente dei trattati che implicano un onere finanziario; ed implicitamente ne attribuisce l’approvazione alla legge, e cioè al Parlamento e non soltanto al re. Noi diciamo esplicitamente all’articolo 76 del nostro progetto che i trattati che hanno un onere finanziario devono essere approvati dalle due Camere.

Troviamo poi all’articolo 10 dello Statuto albertino la disposizione che le leggi di imposizione di tributi o di approvazione dei bilanci e dei conti dello Stato saranno presentate prima alla Camera dei Deputati. Noi abbiamo dato invece parità di posizione alla Camera dei Deputati ed a quella dei Senatori, e non abbiamo quindi conservato la disposizione.

Vengono poi gli articoli 25 e 30 dello Statuto albertino. Il 30 stabilisce che nessun tributo può essere imposto o riscosso se non è stato consentito dalle Camere e sanzionato dal re. Qualcosa di simile, senza il re, vorrebbe ripetere nel nostro testo l’onorevole Persico, ma noi abbiamo già votato all’articolo 18 che non è consentito nessun contributo personale o reale, se non per legge. Dunque la disposizione vi è; e non occorre diluire e ripetere, quando non ve n’è bisogno. Del resto abbiamo all’articolo 77 del nostro progetto ribadito l’ovvio principio dell’approvazione legislativa in materia di bilanci; ed abbiamo aggiunto un criterio nuovo ed importante; che quando si approva per legge una spesa, si deve provvedere anche ad una congrua entrata.

Non è quindi che questa materia tributaria sia stata da noi dimenticata; è stata anzi distribuita razionalmente.

Resta la disposizione dell’articolo 25 dello Statuto albertino che impone ai «regnicoli di contribuire indistintamente in proporzione dei loro averi ai carichi dello Stato». La Commissione aveva, nel corso dei suoi lavori, esaminato la questione dei criteri direttivi dell’imposizione tributaria; al cui riguardo il Ministero della Costituente ha fatto tanti studi e tanti interrogatori; in complesso con conclusioni negative per l’inserzione di norme nella Costituzione. La nostra Commissione non ha creduto necessario di determinare nella Carta concetti che sono già acquisiti e molto ovvi. Ma ora sono state fatte varie proposte di norme: la Commissione non ha nessuna difficoltà a prenderle in considerazione.

V’è in primo luogo quella dell’onorevole Meda: «I tributi diretti saranno applicati con criterio di progressività». Noi abbiamo fatto osservare all’onorevole Meda — ed egli ha pienamente acceduto al nostro punto di vista — che non tutti i tributi diretti possono essere applicati con criterio di progressività. D’altra parte, se ai singoli tributi indiretti non si addice il metodo della progressività, si può e si deve tener presente complessivamente tale criterio, gravando la mano sui consumi non necessari e di lusso. La proposizione dell’onorevole Meda, non esatta se si riferisce alle sole imposte dirette (alle quali pur maggiormente si applica) diventa ammissibile se si riferisce all’insieme del sistema tributario.

L’emendamento presentato dall’onorevole Castelli e da altri colleghi è molto ampio e porta alla ribalta molte questioni che poi gli stessi proponenti hanno, insieme a noi, cercato di condensare in una dizione più sintetica, e più conforme al carattere che dobbiamo cercare di imprimere alla nostra Costituzione. L’onorevole Castelli ha cominciato con una frase che intende assoggettare ai tributi anche gli stranieri, pur non nominandoli; ma la partecipazione alla vita politica, economica e sociale del paese non sembra concetto chiaro e felice (sebbene, lo so, sia stata suggerita in sede di studi del Ministero della Costituente). Non è necessario entrare in elocuzioni vaghe: basta dire che «tutti devono concorrere». Quel «tutti» riguarda anche gli stranieri, come risulta dall’intero testo costituzionale che agli altri articoli distingue quando vuol riferirsi ai cittadini, od a «tutti» ove sono inclusi anche gli stranieri, che potranno essere assoggettati a tributi, in quanto ve ne siano le ragioni obbiettive, e lo consentano le norme internazionali.

Accettiamo il criterio della capacità contributiva che l’onorevole Castelli ha proposto. Lo Statuto albertino parla di averi, la Costituzione di Weimar parla di mezzi: la nostra accoglie la formula, tecnicamente preferibile, di «capacità contributiva».

Tale formula contiene già in germe l’idea delle limitazioni e delle esenzioni per il fatto che colui il quale dovrebbe contribuire non ha capacità contributiva, idea a cui ha dato risalto l’onorevole Scoca.

La proposta dell’onorevole Scoca è larga ed ingegnosa, e comincia appunto contemplando le esenzioni per lasciare ai cittadini un minimo necessario al soddisfacimento delle esigenze inderogabili della vita. Ma vi sono anche altre esenzioni (ad esempio quella pei primi anni nella costruzione di case) che possono essere suggerite da altri criteri, nell’interesse stesso di accumulare materia imponibile. D’altro lato l’espressione adottata dall’onorevole Scoca potrebbe far sorgere contestazioni e pretese. Sembra meglio restare al concetto generale dell’onorevole Villani della capacità contributiva, che implica le esenzioni per chi non ha capacità contributiva; ed in tali condizioni senza dubbio si trova chi non ha il minimo indispensabile per vivere.

L’onorevole Scoca, nella sua alta competenza, ha voluto richiamare il criterio della progressività; ma ha tenuto conto che non si può applicare, come abbiamo visto, a tutti i singoli tributi; ed è ricorso alla formula che l’onere complessivo dei tributi che gravano su ogni cittadino sia progressivo. Criterio esatto; ed in sostanza equivalente all’altro, su cui poi proponenti e Commissione si sono accordati, che il complesso del sistema tributario sia informato a progressività.

L’onorevole Scoca, in una seconda edizione del suo emendamento, si è giustamente preoccupato del fatto che troppo spesso vengono introdotti nelle leggi fiscali esoneri che si traducono in disuguaglianze e privilegi fra le categorie di contribuenti; ed ha chiesto che si provveda con una disposizione apposita, che prescriva una particolare procedura e cautela nell’adottare simili eccezioni. Gli do affidamento che apprezziamo il suo punto di vista, e che esamineremo il problema a suo luogo, nell’articolo che parla delle leggi finanziarie.

In complesso, la disposizione che ora vi leggerò, che è stata concordata dai tre proponenti sotto gli auspici della Commissione, è questa: «Tutti sono tenuti a concorrere alle spese pubbliche in ragione della loro capacità contributiva. Il sistema tributario è informato a criteri di progressività». È un’espressione sintetica, di stile costituzionale e non è inesatta né incompleta. La Commissione è tranquilla nell’accogliere questo emendamento che costituirà probabilmente un articolo del Titolo economico — probabilmente perché lo collocheremo dove apparirà opportuno nella revisione e nel coordinamento finale — in quanto è nella sua sostanza una disposizione democratica, e non crea difficoltà pratiche di applicazione e nessuna dubbiezza. (Approvazioni).

Presidente Terracini. Ritengo che, dopo aver udito lo svolgimento degli emendamenti e le dichiarazioni dell’onorevole Ruini, non resti che esaminare ed approvare il testo, che dirò concordato, il quale è stato svolto dall’onorevole Scoca, e di cui do lettura, leggendo anche i nomi di coloro che vi hanno apposto la firma:

«Tutti sono tenuti a concorrere alle spese pubbliche in ragione della loro capacità contributiva. Il sistema tributario è informato a criteri di progressività.

«Scoca, Meda Luigi, Grieco, Castelli, Laconi, Cremaschi Carlo».

Non si tratta dunque che di passare alla votazione di questo testo, se gli onorevoli colleghi, che avevano presentato altre formulazioni, dichiarano di rinunciarvi:

Non essendo presente l’onorevole Persico, il suo emendamento si intende decaduto.

Gli onorevoli Castelli, Scoca e Meda hanno firmato la formulazione concordata; quindi resta da porre in votazione questo unico testo.

Corbino. Chiedo di parlare, per dichiarazione di voto.

Presidente Terracini. Ne ha facoltà.

Corbino. Aderisco in genere, pur facendo una riserva, all’articolo aggiuntivo proposto dalla Commissione. La riserva concerne soprattutto il secondo comma, dove si afferma che tutti i tributi devono rispondere al criterio della progressività.

Scoca. No, è inesatto.

Ruini, Presidente della Commissione per la Costituzione. No, il sistema nel suo complesso.

Presidente Terracini. Il comma dice: «Il sistema tributario è informato a criteri di progressività».

Corbino. Ora, è proprio su questo che io ho qualche riserva da fare, perché noi abbiamo un sistema tributario che è impostato — come tutti sappiamo — su due tipi di tributi: tributi reali e tributi personali. Se noi vogliamo introdurre nel sistema tributario il principio della progressività, dobbiamo arrivare alla soppressione di questo duplice sistema di tassazione, e ricorrere al sistema unico di tassazione che esiste in altri paesi. Non c’è niente in contrario, in teoria, ma in pratica si dovrebbe affrontare una riforma fiscale che non so fino a qual punto nel nostro Paese potremmo cominciare a studiare.

Se dovremo restare coi due tipi di tributi, evidentemente il concetto della progressività per i tributi reali non può essere accolto, perché si arriverebbe a questo assurdo: che una società con un milione di capitale, che guadagna per esempio cinquantamila lire l’anno, è tassata in un modo, mentre una società con cento milioni di capitale è tassata con un’aliquota progressivamente maggiore. Una discussione su questo argomento è sorta recentemente in sede di imposta straordinaria progressiva sul patrimonio e molto opportunamente si è accettato di non estendere l’imposta alle persone giuridiche.

Noi possiamo votare l’articolo aggiuntivo proposto dalla Commissione, nell’intesa che quella formula del secondo comma si debba considerare o limitata solo ai tributi di carattere personale o come voto per una riforma generale del sistema fiscale che sostituisca al doppio metodo di imposizione il metodo unico della imposizione a titolo personale.

Per quanto concerne il secondo comma dell’emendamento Scoca, che la Commissione si riserva di ripresentare…

Ruini, Presidente della Commissione per la Costituzione. …di esaminare.

Corbino. …di esaminare in sede di imposizione dei tributi, desideravo fare rilevare che tutte le volte che si sono concesse agevolazioni fiscali, le concessioni hanno avuto sempre il presupposto dell’interesse pubblico, non quello dell’interesse privato. Nessun Governo ha mai esentato la forma A o la forma B di attività per un certo numero di anni dalla imposta per fare piacere ai contribuenti; ha creduto che fosse nell’interesse generale di concedere un’esenzione, che si trasforma in una diminuzione del costo e non soltanto del costo economico, ma anche di quello che si potrebbe chiamare costo fiscale, dato che il nostro sistema fiscale è organizzato in modo tale che il contribuente e l’agente delle imposte sono divenuti due nemici assolutamente irreconciliabili. Accade così che l’esenzione si concede non tanto perché essa costituisce un vantaggio positivo, quanto perché toglie il cittadino dalle grinfie dell’agente delle imposte.

Evidentemente, il giorno in cui noi riusciremo ad organizzare la finanza pubblica in modo che vi sia maggiore collaborazione fra contribuenti e agenti del fisco, probabilmente la richiesta di esenzioni fiscali si attenuerà e le ragioni dell’interesse pubblico — che stanno alla base delle concessioni già fatte — verranno a mancare.

Quindi aderisco al pensiero della Commissione di riesaminare la formula e rimandarne la discussione a tempo successivo.

Presidente Terracini. L’onorevole Presidente della Commissione ha facoltà di esprimere il pensiero della Commissione stessa.

Ruini, Presidente della Commissione per la Costituzione. L’onorevole Corbino non era forse presente quando è stata svolta la proposta Scoca e quando io ho risposto. Il criterio che abbiamo seguito è questo: era stata sollevata prima la distinzione fra tributi diretti e indiretti…

Corbino. Io sono stato sempre presente.

Ruini, Presidente della Commissione per la Costituzione. Non resta allora al collega Corbino che di applicare ai tributi personali e reali la stessa spiegazione che ho dato all’onorevole Meda che aveva sollevato la distinzione fra tributi diretti ed indiretti. Dissi all’onorevole Meda essere elementare — e la Commissione non poteva intendere diversamente — che non tutti i tributi possono essere progressivi; e ve ne sono, di diretti e di reali, che debbono essere necessariamente proporzionali; ma ciò non toglie che il sistema tributario debba essere, nel suo complesso, ispirato a criteri di progressività.

Quanto all’ultima proposta dell’onorevole Scoca che la Commissione si è riservata di esaminare in altro momento, si riferisce alla facilità con cui vengono introdotte delle distinzioni, delle esenzioni, e non si rispettano i principî di eguaglianza fra i contribuenti. Vedremo se occorrerà o no al riguardo un dato procedimento legislativo. Non ho nulla da mutare su quanto ho già dichiarato a nome della Commissione.

Scoca. Chiedo di parlare.

Presidente Terracini. Ne ha facoltà.

Scoca. Onorevole Presidente, ho chiesto di parlare per replicare molto brevemente a quanto ha detto l’onorevole Corbino. Mi pare che egli abbia aderito alla votazione dell’articolo aggiuntivo, quale è stato formulato d’accordo con la Commissione. Ma ha delle preoccupazioni quanto ad una radicale riforma del nostro sistema tributario.

Corbino. Non ho queste preoccupazioni.

Scoca. L’onorevole Corbino ha detto che se dobbiamo attuare la progressività dobbiamo abolire le imposte speciali sui redditi per dirigerci verso l’imposta unica. Io direi che non è necessario far questo per applicare il principio della progressività, così come noi l’abbiamo inteso e come l’onorevole Presidente della Commissione lo ha illustrato. Basta capovolgere la situazione attuale del rapporto fra imposte reali e personali. Dicevo dianzi che oggi il nostro sistema tributario è imperniato principalmente sulle imposte dirette reali, ad aliquota proporzionale e che l’imposta complementare, che è l’unica imposta diretta di carattere progressivo, è comparativamente una ben minima cosa. Ma si può e, a mio avviso, si deve invertire questa situazione. Possiamo mantenere le imposte dirette reali (e si debbono mantenere, almeno come necessaria base di accertamento dell’imposta personale che colpisce il reddito complessivo del cittadino) purché si attui una riduzione notevolissima delle loro aliquote, e si determinino gli imponibili nella loro consistenza effettiva. Se ciò faremo, potremo potenziare l’imposta progressiva sul reddito e farla diventare la spina dorsale del nostro sistema tributario. Con l’alleggerire la pressione delle imposte proporzionali, che colpiscono separatamente le varie specie di redditi, avremo margine per colpire unitariamente e progressivamente il reddito globale. Per tal modo si potrà informare il nostro sistema fiscale al criterio della progressività senza far sparire le imposte reali e senza attuare la imposta unica, che sarebbe, almeno per ora, esperimento pericoloso.

Presidente Terracini. Pongo in votazione la formulazione dell’articolo nel testo dell’emendamento firmato dagli onorevoli Meda Luigi, Scoca ed altri, accettato dalla Commissione.

Il primo comma dice:

«Tutti sono tenuti a concorrere alle spese pubbliche in ragione della loro capacità contributiva».

(È approvato).

Il secondo comma dice:

«Il sistema tributario è informato a criteri di progressività».

(È approvato).

L’articolo, nel suo complesso, risulta così approvato:

«Tutti sono tenuti a concorrere alle spese pubbliche in ragione della loro capacità contributiva.

«Il sistema tributario è informato a criteri di progressività».”

Da questo lungo excursus, possiamo trarre alcuni dati utili all’interpretazione logica, tenendo ben presente che l’occasio legis – ossia il motivo particolare dei lavori preparatori e della emanazione di una norma – è differente dalla voluntas legis, che è immanente nel testo, il quale – una volta varato – vive di vita propria come un’opera d’arte, e si adatta allo sviluppo della società, potendo prestarsi anche ad un’interpretazione evolutiva. In altri termini, la volontà degli autori è soggettiva, mentre la volontà della norma è oggettiva; per cui, non è detto debbano necessariamente coincidere, quantomeno nel tempo.

Torniamo dunque ai lavori della Costituente in argomento e rileviamone i punti notevoli ai fini interpretativi.

In primo luogo, per quanto la volontà di addivenire a un sistema tributario progressivo nel suo complesso sia emersa chiara nell’Assemblea Costituente, nondimeno l’eterogenesi apparente dei due commi, forse troppo frettolosamente ritenuti omogenei, trova una certa conferma. Il primo comma pareva ispirato dal criterio della proporzionalità del carico d’imposta vigente all’epoca, in linea con l’art. 25 dello Statuto albertino.

In secondo luogo, nel suo lungo intervento, lo stesso relatore democristiano Salvatore Scoca (che aveva appena ricoperto il ruolo di Sottosegretario di Stato alle Finanze nel II Governo De Gasperi), tra le varie affermazioni (che personalmente ritengo in larga parte non condivisibili), osservò che progressività non vuol dire che tutte le imposte debbano prevedere l’aliquota progressiva, anche perché ciò sarebbe di difficile applicazione tecnica, oltre che logica (questo, peraltro, è il solco che ha poi seguito la Corte Costituzionale, in argomento); e che nella scienza delle finanze (sulla cui scientificità si mostrava un po’ scettico…) “si può dimostrare, come è stato dimostrato, che, pur partendo da uno stesso principio, è possibile giungere sia alla regola della proporzionalità che a quella della progressività”.

Infine, l’adesione alla progressività non fu universale e scontata tra i Costituenti, come si evince dall’intervento del liberale Epicarmo Corbino.

Ma, come detto, quand’anche la volontà dell’Assemblea Costituente fosse stata unanime e granitica sul punto, ciò non vincolerebbe l’odierno interprete, dovendosi rilevare la voluntas legis aggiornata.

Criterio sistematico.

A questo proposito, proseguendo nell’interpretazione logica del combinato disposto dei due commi dell’art. 53 Cost., non possiamo non valerci anche del criterio sistematico, per cui la norma non solo dev’essere coerente internamente, ma anche con l’ordinamento, ivi comprese le altre norme costituzionali. E qui, allora, deve tirarsi in ballo anche il primo comma dell’art. 3 Cost. per il quale “Tutti i cittadini hanno pari dignità sociale e sono eguali davanti alla legge, senza distinzioni di sesso, di razza, di lingua, di religione, di opinioni politiche, di condizioni personali e sociali”. Mi soffermo sull’ultimo termine, e lancio il sasso: un’imposta ad aliquota progressiva, anziché proporzionale, non fa una distinzione tra cittadini quanto a condizioni sociali? Perché già con un’aliquota proporzionale i più ricchi pagano di più (come aveva rilevato, incidentalmente, anche Scoca alla Costituente, con l’esempio della tassazione al 10 per cento). Non è iniquo e discriminante tassarli in modo espropriativo?

Conclusioni

Con buona pace delle considerazioni del Costituente Scoca circa la (supposta) ingiustizia sociale della decima, deve allora affermarsi che l’interpretazione più corretta dell’art. 53 Cost. è quella che porta a ritenere perfettamente legittima l’introduzione di una flat tax generale nel sistema tributario italiano. Specie se – ma non necessariamente – munita di una no tax area iniziale e di correttivi della base imponibile per i meno abbienti.

P.S. Queste considerazioni sono state solo di stretto ordine giuridico. Se entriamo nel campo dell’opportunità politica, circa l’abbandono oggi del criterio generale della progressività sfondiamo – forse – una porta aperta. Si consideri che nell’Assemblea Costituente certe forzature di principio rispetto all’ordinamento liberale (lo Statuto albertino, come rilevato, prevedeva la tassazione proporzionale) furono spesso indotte dalla forza politica del fronte socialcomunista, che proprio in quel periodo (dal 2 giugno 1946 al 31 gennaio 1948) raggiunse il massimo della sua forza (219 seggi contro i 207 della DC); ma che poi, anche per fattori esterni (inizio della Guerra fredda), subì un ridimensionamento di lì a poco, con la netta sconfitta alle elezioni del 18 aprile 1948. Non dobbiamo però dimenticare che una grossa mano ai socialcomunisti nello sbilanciamento a sinistra della Carta costituzionale la diede la componente progressista della Democrazia cristiana (come visto sopra).

 

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