Dal 1948, per circa trent’anni, la classe politica impegnata in Parlamento e nel Governo, si è chiesta come attuare la Costituzione. Nel 1970, con l’attuazione delle Regioni a statuto ordinario, si apre una seconda fase, quella del “riformiamo la Costituzione”.

Tuttavia, le difficoltà sempre più emergenti del sistema politico partitico hanno spinto verso un’accentuazione del dibattito di riforma del sistema costituzionale.

Tuttavia, il paradosso è nel cambiamento della cultura istituzionale: il Parlamento ha funzionato relativamente bene quando le forze politiche erano più divise non solo politicamente ma anche ideologicamente; quando la contrapposizione si attenua, si arriva ad una piena reciproca legittimazione in Parlamento, si assiste progressivamente ad un mutamento della cultura istituzionale e si passa da una cultura che aveva eccessivamente esaltato il luogo del Parlamento come sede di attuazione concertata del programma di Governo, della centralità del Parlamento nel nostro impianto costituzionale, di democrazia di confronto e scontro, ad una impostazione istituzionale e culturale diversa: sono gli anni ’90 e 2000 in cui lo slogan istituzionale è la governabilità, la spinta verso un modello di democrazia parlamentare decidente, che riduce i margini di mediazione all’interno del Parlamento, con una sconfessione aperta e piena sul piano istituzionale del vecchio modello, che rendeva indistinti il ruolo della maggioranza e dell’opposizione, con un passaggio alla distinzione netta della maggioranza e dell’opposizione e soprattutto, come già detto, nella ricerca della stabilità degli esecutivi. In tal senso si lavora su due obiettivi:

– le legislazioni elettorali finalizzate prima al bipartitismo, poi ai due poli, al bipolarismo, che ad anni di distanza hanno prodotto l’effetto totalmente contrario, della moltiplicazione dei partiti;

– le grandi riforme costituzionali, tre, tentativi frutto del mutamento della cultura politica, dapprima la commissione D’Alema con il progetto di riforma costituzionale di tipo presidenziale; poi i tentativi 2005/2006 del centrodestra, e del 2015/2016 del centrosinistra, che pur nelle distanze e nelle differenze di soluzioni, sono entrambe figlie della stessa cultura istituzionale, a rafforzare il premier la prima, a rafforzare i poteri dell’esecutivo la seconda.

Tutti questi tentativi si muovono all’interno rispettando i canoni del sistema rappresentativo, declinato in modo diverso a seconda delle varie proposte.

Mettendo alle spalle i tentativi e il tipo di cultura istituzionale, se si mettono a confronto le riforme di questa legislatura, le proposte hanno un’ispirazione totalmente diversa, il problema non è più di rafforzare il Governo e il Presidente del Consiglio.

Le proposte hanno l’obiettivo diverso di mettere in discussione gli stessi istituti della rappresentanza politica in vario modo nel programma del Governo Conte II (cosa già vista nel contratto di Governo I), si allude a riforme costituzionali abbandonando l’idea della grande riforma, ma focalizzandosi su singoli punti.

“Ai tempi che Berta filava” il sistema politico-partitico in crisi da decenni, invece di concentrarsi sulla stessa crisi che lo coinvolgeva, puntava a cambiare le regole costituzionali (non perfette, sia chiaro!), additandole come la panacea di tutti i mali, con la cultura del rispetto della democrazia rappresentativa; con l’avvento al potere di forze populiste, è la stessa rappresentanza ad essere messa in discussione.

 

L’impostazione odierna è volta a mettere in discussione la funzionalità della rappresentanza politica sostituendola con altri istituti.

Tre punti eran alla base del Governo Conte I:

-riduzione del numero dei parlamentari;

-introduzione e valorizzazione degli istituti di democrazia diretta;

-eliminazione del divieto di mandato imperativo.

Nel programma del Governo Conte II:

-riduzione del numero dei parlamentari;

-interventi sui regolamenti parlamentari;

-parificazione dell’elettorato attivo e passivo delle camere.

Per quanto riguarda la riduzione del numero dei parlamentari, approvata in Parlamento, vi è stata la richiesta di referendum. Ove si passasse ad un sistema a 400 deputati e 200 senatori, quali sono le problematiche e le considerazioni che sorgono?

Il taglio lineare di Deputati e Senatori vedrebbe un diverso impatto a seconda dei territori rappresentati, che certamente rafforzerà il potere delle segreterie dei partiti per determinare i candidati.

Se oggi vi è un deputato per 96.000 abitanti, avremmo un deputato ogni 150.000 abitanti; un senatore per 188.000 diventerebbe uno per ogni 300.000 abitanti. Conseguenza diretta è anche l’aumentare del potere dei singoli Deputati e Senatori.

Aumentando la forbice si finisce per aumentare la forza dei partiti, ciò non persegue in pieno con il principio esposto dalla Corte Costituzionale, della riconoscibilità tra elettori e candidati.

La seconda conseguenza è che il taglio lineare non ha tenuto conto della diversità delle regioni né della distribuzione dei partiti sul territorio, 9 regioni non esprimerebbero più di 10 deputati e 11 regioni non più di 6 senatori.

È sicuramente una riforma che consente risparmi, per “fare cassa”, ma presentare una riforma del genere in tal modo non vuole di certo rafforzare il Parlamento; al di là di questo la riforma pone il problema della legge elettorale, non è un caso che si dica che la riduzione del numero dei parlamentari incide sulle leggi elettorali di Camera e Senato, aggravando gli aspetti di rappresentanza, legge che dovrebbe garantire pluralismo politico e territoriale. Così come concepita questa riforma, se accompagnata da una legge elettorale di tipo maggioritario, porterebbe davanti a una sostanziale riduzione quantitativa di rappresentanza dei territori.

È stata anche presentata una proposta che ricalca il modello elettorale tedesco per un sistema proporzionale puro, ma non tutti sono d’accordo, il centro destra ha avviato infatti un’iniziativa costituzionale per eliminare la parte proporzionale del sistema elettorale attuale, proposta dichiarata inammissibile.

I mesi davanti ci diranno se preverrà la spinta verso una legge maggioritaria o se prevarrà ipotesi di legge proporzionale o di un sistema misto.

Una riforma che non è una proposta nuova, proposta in passato, ma così come proposta porta problemi e riflessi che un taglio così lineare senza normativa transitoria e senza chiarire i problemi sopra esposti, rende tale proposta ricca di incognite, soprattutto sul punto chiave, che il Parlamento prosciugato diventi un organo efficiente o inefficiente.

La riforma dei regolamenti parlamentari deve allora andare di pari passo, di fretta, si pensi a titolo esemplificativo ai numeri di deputati e senatori in commissioni o ai quorum: le due giunte per il regolamento dovranno intervenire pesantemente.

A livello comparativo la legge 138 del 2011 che aveva previsto la riduzione del numero dei Consiglieri regionali (impugnata davanti alla Corte, la quale aveva ritenuto che fosse di materia degli Statuti, tuttavia le regioni si sono tuttavia adeguate e hanno affrontato i problemi interni), invece che renderli più efficaci, il ruolo dei Consigli si è ridimensionato, già ridotto da una forma di Governo di tipo presidenziale.

È una riforma che tocca il principio di rappresentanza politica.

Quanto all’introduzione di nuovo tipo di referendum propositivo-deliberativo, se l’iniziativa legislativa popolare negli ultimi 70 anni non ha contato nulla, qui si passa all’eccesso opposto, se raggiunge le 500.000 firme, le camere hanno l’obbligo di approvarla, non di prenderla in considerazione, fatte salve modifiche; se tali modifiche sono formali, non ci sono problemi, se sono sostanziali i promotori dell’iniziativa possono chiedere che la legge sia sottoposta a referendum, il cui quorum è di ¼ degli aventi diritto. Scatterebbe un divieto di promulgazione della legge approvata in Parlamento e un referendum per la legge così come entrata in Parlamento.

Il testo attuale prevede che la legge indicherà un organo terzo che giudicherà sulla natura formale o sostanziale della modifica.

La Corte è chiamata a verificare la conformità a Costituzione della legge di iniziativa popolare non appena raggiunte le 200.000 firme. Quando non è ammissibile? Se non rispetta la costituzione, se l’iniziativa è riservata al Governo, se prevede intese o accordi, se non ha contenuto omogeneo, ecc…

Che senso ha affidare alla Corte il compito di verificare la conformità a Costituzione solo sulla base del testo?

È un sindacato di tipo astratto di costituzionalità e non concreto, ci sono tantissimi casi in cui una legge ha passato vagli di costituzionalità ma che poi in fase di applicazione ha portato all’emergere di profili di incostituzionalità.

Perché questo istituto è un secondo tassello di disegno complessivo volto a mettere in discussione la rappresentanza politica? Il Parlamento diviene una sorta di organo ratificatorio.

Siamo di fronte non solo ad un rafforzamento della democrazia diretta (introdotta nelle costituzioni come stimolo per gli organi rappresentativi); non alla valorizzazione delle iniziative di legge popolari, siamo di fronte a un procedimento legislativo parallelo, in cui non è certo il Parlamento l’organo principale.

Altra considerazione che viene in mente è che non c’è iniziativa legislativa che abbia tante garanzie come questa, nemmeno i disegni di legge del Governo.

Una proposta come questa viene da una cultura non più come delle precedenti, attacca al cuore gli istituti della rappresentanza politica.

Terzo tassello è l’abolizione del divieto di mandato imperativo, principio cardine di ogni Parlamento o di quasi tutti i parlamenti, il quale è stato oggetto di dibattito perché abbiamo avuto nel passaggio dal primo trentennio al secondo quarantennio del sistema costituzionale ad un fenomeno di transfugismo parlamentare, di trasformismo di gruppo o del passaggio al gruppo misto, che ha fatto sì che divenisse il gruppo misto il gruppo più numeroso a volte e le ragioni del dibattito sono da ricercare in queste motivazioni.

Cosa vuol dire abolire il divieto di mandato imperativo? Sul piano istituzionale che senso ha?

Non significa legare di più i comportamenti dei parlamentari alla disciplina dei gruppi, serve a legare i comportamenti dei parlamentari a chi è fuori dal Parlamento, ossia ai movimenti politici che li hanno espressi.

La conseguenza è di immagine, di rappresentanti politici-parlamentari bloccati, dagli indirizzi dei gruppi parlamentari e da forze esterne al Parlamento, con la conseguenza probabile di rendere difficili mediazioni parlamentari rispetto a quanto già oggi lo è.

Tre punti apparentemente staccati l’uno dall’altro, un solo fil rouge, quello di mettere in crisi la democrazia rappresentativa.

 

CONDIVIDI