6. Il problema della reviviscenza a seguito di abrogazione di norma abrogatrice: in generale
In particolare, sempre Pugliatti, nel definire tutte le situazioni che ruotano attorno al concetto di abrogazione, si è interrogato sugli effetti dell’abrogazione di una norma a sua volta abrogatrice di una norma precedente, chiedendosi se tale evento abbia come conseguenza la “risurrezione” della norma in un primo tempo abrogata.
Per l’Autore non sembrano esserci dubbi sul fatto che il legislatore può essere indotto ad abrogare una norma abrogatrice essenzialmente per riportare in vita la norma precedente, anche se questo di fatto richiede che l’atto legislativo in questione abbia una «doppia faccia» (S. Pugliatti, v. Abrogazione, op. cit.), avendo da un lato funzione abrogativa e dall’altro essendo portatore del contenuto della norma la cui efficacia era cessata.
La tesi della reviviscenza delle norme abrogate non è tuttavia pacifica in dottrina, essendovi chi sostiene che, una volta delimitata temporalmente la “vita” di una norma, non c’è più spazio per una sua “risurrezione”.
Essendo pacificamente riconosciuto che il Legislatore, allorché dispone l’abrogazione di una legge, ha al contempo (o anche dopo) la possibilità di richiamare espressamente in vita la legge precedente, e quindi anche quella che sia stata eventualmente abrogata, taluno (Sorrentino[1]2) ha riconosciuto spazi al fenomeno, specie in alcuni casi particolari: quando ad essere abrogata espressamente sia una disposizione a sua volta abrogatrice tout court di precedenti norme (in perfetta continuità logica con Pugliatti); oppure quando, restando fermo il testo delle disposizioni, l’evoluzione dell’ordinamento porta a cambiare i significati delle norme che così non sono più in contrasto.
C’è però da dire che dottrina e giurisprudenza non sembrano ancora pronte a riconoscere in modo generalizzato questo fenomeno, ritenendo che l’abrogazione legislativa non provochi automaticamente il ripristino delle precedenti norme già abrogate, salvo espressa previsione ad opera dello stesso Legislatore, sulla base del brocardo abrogata lege abrogante, non reviviscit lex abrogata.
Tuttavia, il fenomeno della reviviscenza di una norma anteriore non è ignoto all’ordinamento ed alla Giurisprudenza.
Si veda in proposito un’ampia casistica che ci limiteremo a citare, ex multis: Cass. Sez. I., 27 aprile 1962, Amadio, in Cass. Pen. Mass., 1962, 1039, in Cons. St., 1972 I, 317; Cass., Sez. III, 6 ottobre 1976, n. 3310, in Giur. It., 1978, I 1, 170 ss.; Cass., Sez. Lav., 8 giugno 1979, n. 3284, in Giur. It., 1980, I, 1, 247 ss.; Cons. St., Sez. VI, 15 aprile 1987, n. 245; Cass., Sez. III, 9 dicembre 1988, n. 6686, in Foro it., 1989, I, 1527 ss.; Cons. St., Sez , 9 dicembre 1996, n.1486, in Foro Amm., 196, 3303 ss.; Trib. Napoli, 21 maggio 1990, in Foro It. 1991, I, 1574 ss., e Cass., Sez. II, 13 dicembre 1993, n.12252; Cass. Pen., Sez. III, 20 maggio 2002, n. 19378).
Per contro, è pur vero che la diffidenza verso il fenomeno è ben presente in altre pronunce; si veda in proposito la sentenza di Cass., Sez. I, del 14 ottobre 1988, n. 5599, in Foro it., I 104 ss., che ha stabilito che per colmare le lacune derivanti dalla declaratoria di incostituzionalità, alla reviviscenza delle norme precedentemente abrogate sia preferibile il ricorso all’analogia, dando quindi per scontato il carattere definitivo dell’abrogazione.
A partire dai primi anni novanta, alcuni pronunciamenti della Cassazione hanno rafforzato questa diffidenza verso il fenomeno della reviviscenza, com’è il caso della sentenza del 9 luglio 1993, n. 310, nella quale si afferma che la riviviscenza “non è pacifica nemmeno nel caso in cui la norma per ipotesi colpita da sentenza di illegittimità costituzionale è esclusivamente ed espressamente abrogatrice”.
Un orientamento favorevole alla tesi della reviviscenza invece possibile individuare nella sentenza della Corte Costituzionale n. 134 del 13 aprile 1994, nella quale la Corte, dichiarando l’incostituzionalità dell’art. 4, 2° comma, del D.L. 384 del 1992 (che aveva abrogato indiscriminatamente la distinzione tra abbienti e non abbienti per l’esonero dalle spese processuali del lavoratore soccombente) ha espressamente riconosciuto la reviviscenza della precedente normativa.
Ne discende che il fenomeno della reviviscenza viene ormai pacificamente riconosciuto come naturale conseguenza in caso di dichiarazione di incostituzionalità di norma abrogatrice (v. da ultimo, per entrambi i punti, Cass., Sez. V, 06 agosto 2009, n. 18054, Sez. I, 16 luglio 1998, n. 6955), ancorché sia opportuno evidenziare che ciò dà luogo ad un’ipotesi di invalidità originaria (annullamento, rectius nullità) della norma dichiarata incostituzionale, che cessa di avere effetto salvo che per le situazioni ormai pregiudicate o comunque definite.
7. ….e nel caso di referendum abrogativo
Più delicato è il passaggio che porta a immaginare la reviviscenza in ambito referendario.
Ponendo la questione (almeno per il momento) a livello generale, è possibile intanto affermare che non esiste alcuna norma che vieti, di per sé, che una norma abrogata possa “risorgere” a seguito della caducazione della sua norma abrogatrice; tuttavia, la Dottrina maggioritaria non sembra orientata a riconoscere questo potere al referendum.
A far propendere per la soluzione negazionista è essenzialmente l’effetto esclusivamente negativo dello strumento referendario, posto che esso si limiterebbe a «far valere un’inopportunità sopravvenuta» di una norma che aveva validamente posto fine alla vita della norma preesistente (Mortati[11]): in questo caso, quindi, si creerebbe semplicemente una lacuna, che l’interprete e il legislatore sarebbero chiamati a colmare, ciascuno a suo modo.
Si discute peraltro sull’esatto significato da dare a un referendum abrogativo che voglia colpire proprio una norma a sua volta abrogatrice, per lo meno quando tale norma sia stata formulata in termini di mera abrogazione, senza alcuna specifica sostituzione.
Varie voci autorevoli in dottrina (in testa a tutti, Pizzorusso[12]) ritengono che un’ipotesi simile si avvicini decisamente a un’ipotesi di annullamento (rectius: nullità), con la conseguenza che, caduto l’atto legislativo intermedio, rivivrebbe naturalmente quello precedente.
Più in generale, sulla scia di Pugliatti, numerose argomentazioni logiche consentono di sostenere che la reviviscenza della norma abrogata è necessariamente l’unico scopo immaginabile (ed addirittura, come diremo più avanti, quasi obbligato nel sistema delle fonti in materia elettorale) conseguente all’abrogazione di una norma puramente abrogativa, a prescindere dalla fonte (legge o referendum) che vi procede (Luciani[13]).
8. L’ipotesi di referendum abrogativo del Porcellum.
Quanto fin qui detto va ora applicato alla questione specifica che forma oggetto di queste riflessioni.
Ci si chiede infatti se sia possibile utilizzare lo strumento referendario per abrogare la legge elettorale per il Parlamento attualmente in vigore, ossia la legge 270/2005.
E ci si chiede anche se una tale abrogazione per via referendaria avrebbe come effetto quello di fare “rivivere” la disciplina precedente, quella cioè disegnata, all’interno delle c.d. “leggi madri” , che sono:
per la Camera il DPR 351-1957 (come da ultimo modificato dalla L. 277-1993, che ha dato luogo al c.d. “mattarellum Camera”), e per il Senato la L. 29-1948 (come da ultimo modificata dal D. Lgs. 533-1993 emanato in forza della delega nascente dalla L. 277-1993, che ha dato luogo al c.d. “mattarellum Senato“), quale normativa è stata abrogata e/o sostituita dalle norme introdotte dalla L. 270/2005 (c.d. “porcellum”, per usare la sulfurea ironia di Sartori).
D’ora in poi utilizzeremo questi icastici termini, ormai largamente usati, per esigenze di immediata comprensione.
Entrambi i quesiti sono stati sollevati con insistenza circa tre anni fa, quando si era in attesa che la Corte Costituzionale si pronunziasse sull’ammissibilità dei tre referendum elettorali (i c. d. “referendum Segni-Guzzetta”) che puntavano ad attribuire il premio di maggioranza alla singola lista (piuttosto che alla coalizione) maggioritaria, oltre ad impedire la possibilità di plurime candidature in tutte le circoscrizioni.
Nelle more del giudizio di ammissibilità (poi positivamente conclusosi), emerse la proposta (allora suggerita dall’on. Castagnetti ed affrontata, ma solo marginalmente, in alcuni convegni di studio) di proporre un quesito che cancellasse in toto il porcellum, sostenendosi che ciò avrebbe avuto la conseguenza di riportare in vigore la disciplina precedente.
Le due questioni, ancorché concettualmente distinte, sono tuttavia strettamente intrecciate, giacché la risposta positiva alla seconda questione (la reviviscenza del mattarellum) condiziona inesorabilmente anche la risposta alla prima (l’ammissibilità del referendum sul porcellum).
Si tratta quindi di un unico complesso quesito di diritto, a cui occorre dare risposta sulla base della giurisprudenza costituzionale stratificatasi sulla materia, che sarà ovviamente determinante nella decisione che la Consulta sarà chiamata ad adottare nel momento in cui un quesito in materia dovesse giungere alla sua valutazione.
C’è subito da dire che, nel corso degli anni, in tale ambito si è andato formando un corpus di decisioni piuttosto omogeneo (sul punto, cfr. retro, punto 3).
Anche per soddisfare quei requisiti, si richiede in particolare che la normativa di risulta sia autoapplicativa, in termini cioè da rendere la normativa di risulta immediatamente applicabile senza alcun intervento del legislatore, e che non abbia «carattere manipolativo o surrettiziamente propositivo» (v. sentenza 13/1999).
Questi essendo i criteri di base in tema di ammissibilità dei referendum elettorali, è lecito ora introdurre alcune osservazioni, insieme giuridiche e politiche, a proposito del porcellum.
Se mai c’è stato argomento in cui gli studiosi si sono espressi unanimemente, questo è certamente il caso del porcellum, che ha accomunato in un variegato ma convergente giudizio tutti coloro che hanno avuto modo di occuparsene sul piano scientifico.
Questa legge diventa, di volta in volta, «bruttissima» (Caravita[14]), piena di «difetti corposi» (Capotosti[15]), «talmente negativa… che ogni modifica può solo migliorarla» (Chieppa[16]), «pessima» (Villone[17]), e tacciata da più parti di incostituzionalità.
I profili di vera e propria incostituzionalità, in particolare, riguarderebbero (S. Ceccanti e C. Fusaro) l’esclusione dei voti della Val d’Aosta ai fini dell’attribuzione del premio di maggioranza (violazione dell’uguaglianza del voto); la previsione (C. Pinelli) di sbarramenti variabili, in ragione della partecipazione o meno ad una coalizione (che è insieme irragionevole e contraddittoria, mirando la legge ad evitare la frammentazione e poi invece in taluni casi favorendola).
Non mancano altri aspetti critici, in cui il cui contrasto con le norme costituzionali appare meno nitido, ma non per questo meno fondato, a partire dall’aggiramento del suffragio universale e diretto mediante le liste bloccate, per finire con la possibilità di candidarsi in più circoscrizioni, con conseguente scelta effettiva degli eletti addirittura in un momento successivo al voto.
(segue)
11 C. Mortati, Istituzioni di diritto pubblico, Cedam, Padova, 1976 (XI ed), pp. 856-857.
12 A. Pizzorusso, Sui problemi di ammissibilità dei referendum elettorali e sugli effetti di un referendum interamente abrogativo della legge elettorale vigente (nota per il seminario di ASTRID Le questioni di ammissibilità dei referendum elettorali; Roma, 11 giugno 2007).
13 Intervento al seminario di ASTRID Questioni di ammissibilità dei referendum elettorali; Roma, 11 giugno 2007 (disponibili su www.astrid-online.it).
14 Intervento di B. Caravita al seminario L’ammissibilità del referendum elettorale (Roma, Università di Roma «La Sapienza», Facoltà di Scienze Politiche, 24 maggio 2007).
15 Intervento di P.A. Capotosti al seminario L’ammissibilità del referendum elettorale, cit.
16 Intervento di R. Chieppa ibidem.
17 M. Villone, Chi ha paura del lupo cattivo? (intervento al seminario di ASTRID Le questioni di ammissibilità, cit.
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